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    中國事業單位改革開閘 惟有公益單位保留事業編

    來源:公益時報
    2011年04月12日10:11

      中國事業單位改革開閘 惟有公益單位保留事業序列

      ●對承擔行政職能的,逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構;

      ●對從事生產經營活動的,逐步將其轉為企業;

      ●對從事公益服務的,繼續將其保留在事業單位序列,強化其公益屬性。

      編者按

      延宕19年的事業單位改革,終于以公益為錨指定改革方向。改革突破重重阻力背后,是政府高層對事業單位“回歸公益”的堅定姿態。這項事關4000萬人的龐大工程將如何展開?它將對我國公益事業整體發展以及生態產生何種影響?

      據《瞭望》新聞周刊最新報道,高層已就推進事業單位分類改革作了全國性的整體改革部署,改革時間表也已確定。這項涉及包括離退休人員在內的四千萬“事業人”的改革,終于正式開閘。

      中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院汪玉凱教授表示:“經過了長期的醞釀、準備、調整,國家層面的中長期改革指導意見將對下一步中國事業單位改革起到重要的宏觀性、綱領性、指導性作用。”

      據了解,此次事業單位分類改革的總體目標是:到2020年,建立起功能明確、運行高效、治理完善、監管有力的事業單位管理體制和運行機制,構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局,形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

      改革的主要思路,將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求,以促進公益事業發展為目的,以科學分類為基礎,以深化機制體制改革為核心,總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進,進一步增強事業單位活力,不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。

      來自高層的信息顯示,今后5年事業單位改革的階段性目標是,在清理規范基礎上完成事業單位分類,承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成,從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展,管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破,社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化。

      背景

      社會事業發展相對滯后

      有統計稱,我國有126萬個事業單位,共計3000多萬正式職工,另有900萬離退休人員,總數超過4000萬人。

      來自高層的判斷認為,面對新形勢新要求,我國社會事業發展相對滯后,一些事業單位功能定位不清,政事不分、事企不分,機制不活。公益服務供給總量不足,供給方式單一,資源配置不合理,質量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善,監督管理薄弱。

      有的事業單位對部門利益和個人利益的追求,偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外,已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破,成為事業單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業的健康發展,迫切需要通過分類改革加以解決。

      “事業單位改革的實質性推進,與‘十二五’時期切實解決與百姓利益直接相關的醫療、衛生、教育等民生難題,以及‘民富’戰略相吻合、相呼應。”汪玉凱說。

      國家行政學院宋世明教授說,改革后的事業單位,即從事公益服務的事業單位,應成為建設服務型政府的重要組織支撐,成為提供基本公共服務的主力軍,以實現政府公共服務的核心職能。

      追溯

      19年改革歷程

      從黨的十四大提出事業單位分類改革的目標算起,中國特有的“事業單位”改革已經走過了19年歷程。其間,相關的人事聘用、機構編制、管理體制、績效工資、養老保險等改革和試點細水長流般地延宕至今。其間,各種試探、揣測、觀望,甚至抱怨的社會心態,不斷推高各界對于事業單位改革的期盼熱度。

      1992年黨的十四大提出,按照機關、企業和事業單位的不同特點,逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年,中央下發了《深化干部人事制度改革綱要》,明確了事業單位人事制度改革的方向。

      2002年,國務院辦公廳轉發了原人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》,明確了聘用制度的相關政策規定。此后,全國實行聘用制的單位占事業單位總數的比例從2004年的36%,逐步增加到2009年的80%。2010年,全國已基本建立聘用制度。

      黨的十七大報告和十七屆二中、四中全會都明確提出,要分類推進事業單位人事制度改革。2009年中辦印發的《2010~2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》和2010年的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010~2020年)》,均對事業單位人事制度改革工作提出了明確要求。

      在收入分配制度方面:2006年,原人事部、財政部《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》及其實施辦法。2009年9月,國務院常務會議決定在公共衛生與基層醫療衛生事業單位和其他事業單位實施績效工資,并從2010年起,在全國事業單位全面實施績效工資。

      在社會保險方面:2009年1月,事業單位養老保險制度改革方案下發,山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。

      2010年召開的十七屆五中全會再次要求,積極穩妥推進科技、教育、文化、衛生、體育等事業單位分類改革。

      破冰

      強化公益屬性

      從中央的新部署看,強化事業單位的公益屬性,是此次事業單位分類改革中尤為突出的主導理念。“我們可以清楚地看到未來的事業單位就是公益屬性的事業單位,不再包括行政類和經營類的事業單位。可以說,提高公益服務水平、滿足人民群眾需求,就是事業單位改革的出發點和落腳點。這個導向已經非常明晰了。”汪玉凱說。

      在宋世明看來,事業單位的分類改革可謂“甩掉兩頭、留下中間(中堅)”。所謂分類改革,即按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的,逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構;對從事生產經營活動的,逐步將其轉為企業;對從事公益服務的,繼續將其保留在事業單位序列,強化其公益屬性。

      “行政的歸行政,市場的歸市場”,宋世明說,留下提供公益服務的事業單位作為基本公共服務的主要提供者。“甩出兩頭,不是甩財政包袱、甩人事包袱,而是要進行政府公共服務供給組織的優化”。

      被留下的“中堅”,也進行了細分。據了解,除了以往對行政類、經營類、公益類事業單位的劃分,此次改革部署又根據職責任務、服務對象和資源配置等情況,將從事公益服務的事業單位劃分為兩類。

      承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務,不能或不宜由市場配置資源的,劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務,可部分由市場配置資源的,劃入公益二類。“這樣分類也可以看作是按照公益屬性的純粹程度來劃分的”,汪玉凱說,純公益類的事業單位,是由政府出資保障的,不再允許其存在經營性活動。“比如鄉鎮診所、社區醫院等就屬于基層的基本醫療服務。以前經常說的教育產業化,這個概念模糊不清,現在可以肯定地說義務教育是不可以產業化的,長期不治的義務教育階段‘擇校費’應被叫停”。

      汪玉凱指出,高校、職業教育、綜合醫院等,都具備較強的資源吸引和創收能力,應該屬于準公益類的事業單位,允許其部分市場配置資源,但其整體的“非營利性”定位也是確定的,不允許進行以盈利為目的的生產經營活動。

      受訪專家解析道,應結合不同事業單位的具體特點和財力,對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法,合理制定標準,實行動態調整,健全監管制度,充分發揮財政資金的效用。比如對公益一類,根據正常業務需要,財政給予經費保障;對公益二類,根據財務收支狀況,財政給予經費補助,并通過政府購買服務等方式予以支持。“公益性事業單位有不同程度的財政支持,并不意味著排斥民間資本進入公益性服務領域”,宋世明說,未來的公益性服務事業單位不是由政府大包大攬,而是多元并存、競爭發展的,因此管辦分開、網絡化、社會化發展是必由之路。

      據悉,高層提出要完善相關政策,放寬準入領域,推進公平準入,鼓勵社會力量依法進入公益事業領域。對社會力量興辦公益事業的,在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面,與事業單位公平對待,并切實加強監管,引導其健康發展。完善和落實稅收優惠政策,鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業。“這將給民辦醫院、民辦學校的生存發展開拓更為廣闊的制度空間,摒除原有的準入限制、制度歧視等問題。”汪玉凱說。“社會力量進入公益事業領域,可以適當收費,但與公益二類的事業單位一樣,整體上也必須是非營利的。”

      目前事業單位分成三類:1、承擔行政職能事業單位,其實就是“二政府”的角色;2、從事生產經營活動事業單位,其實就是“二企業”的角色;3、從事公益服務事業單位(如學校、醫院),其實就是兼具“二政府”和“二企業”的角色。

      如上圖,能夠稱得上“部門”的,無非四種。那么事業單位屬于哪一種呢?按照《事業單位登記管理暫行條例》的定義:“事業單位,是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。可見,事業單位的屬性是公益+官辦(強制)。

      優化

      一切為了公益服務

      “‘留下中堅’也并不是‘原封不動’地留下,而是要對從事公益服務的事業單位進行整體的優化、提升、改造”,宋世明分析,這其中包括改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強監督等若干“重塑”項目,“這一系列改革,無不是為了強化事業單位的公益屬性”。“重塑”項目中最引人注目的,是社保制度的改革。自從2009年5省市開展事業單位養老保險改革試點以來,這一領域的話題一直牽動著社會敏感神經。“雖然改革試點進展緩慢,但目前來看,事業單位養老保險改革的總體方向仍與最初的改革思路基本一致。”汪玉凱說。

      根據中央的要求,大力發展公益服務,就要適應經濟社會發展和人民群眾需要,不斷擴展公益服務領域,增加公益服務品種,擴大公益服務供給總量。發揮政府主導作用,引導社會力量廣泛參與,引入市場競爭機制,充分調動各方面積極性,不斷增強公益事業發展活力。通過改革,形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。“可以看出,未來的公益服務新格局將為公眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務”,汪玉凱說,事業單位改革并不是單純地減少數量和人員,經過剝離、重塑后的事業單位,在未來發展中質量將提升,數量也會調整和增加,“一切服從于人民群眾對于公益服務的需要”。

      從強化政府責任的部署看,就是按照逐步實現基本公共服務均等化的要求,優先發展直接關系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩定的公益服務,促進公益服務公平公正。加快發展農村、欠發達地區和民族地區公益事業,縮小城鄉之間、地區之間公益服務水平差距,切實滿足廣大農民和城市低收入群體醫療、教育文化等公益服務要求。優化公益服務資源配置,合理規劃布局,科學設置事業單位,打破條塊分割和行政區劃界限,推進資源共享。創新公益服務提供方式,完善購買服務機制,提高服務質量和效率。“在過渡期內,尤其應嚴格禁止突擊提拔干部、嚴禁超職數配備干部或違反規定提高干部職級待遇。確保社會和諧穩定,確保國有資產不流失,確保公益事業健康發展。”汪玉凱說。

    (責任編輯:UN032)

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